A criação do Imposto de Renda completa 100 anos neste mês

É o que mais arrecada dinheiro para os cofres do governo federal: em torno de R$ 500 bilhões no ano passado

A criação do Imposto de Renda completa 100 anos neste mês. De todos os tributos do Brasil, ele é o que mais contribui com a justiça social (por ter alíquotas que cobram mais dos ricos e menos ou até nada dos pobres) e o que mais arrecada dinheiro para os cofres do governo federal (em torno de R$ 500 bilhões no ano passado). Parte do valor recolhido é repassado a estados e municípios.

O tributo nasceu de uma lei discutida e aprovada pelos senadores e deputados em dezembro de 1922 e assinada pelo presidente Arthur Bernardes no dia 31, a poucas horas da virada do ano.

Seis décadas mais tarde, o governo adotou o leão como símbolo do Imposto de Renda. Os primeiros anúncios com o animal apareceram em jornais, revistas e TVs em 1980, quando o presidente era o general João Figueiredo.

Documentos históricos guardados no Arquivo do Senado, em Brasília, mostram que a campanha publicitária foi um sucesso, e o leão logo entrou no imaginário popular.

— Nós assistimos todos os dias pela TV à entrada do leão em nossas casas, criando até para as crianças uma certa familiaridade com o chamado rei das selvas — discursou o senador Lázaro Barbosa (PMDB-GO) em 1980.

O discurso, porém, foi de crítica à ditadura militar. Barbosa continuou:

— Enquanto isso, os marajás estão a salvo do leão. Entre todas as dificuldades que assolam o país, é na ordem econômica desigual e injusta onde reside o ponto mais crítico. Do falso milagre brasileiro, nos resta o travo das decepções.

A oposição recorreu várias outras vezes ao leão do Imposto de Renda para atacar o governo, em especial a política econômica.

— A inflação, o desemprego e o balanço de pagamentos persistem. Ficam arranhando a porta numa atitude idêntica à do leão da Receita Federal. Só que este tem a sua jaula no Ministério da Fazenda, enquanto a inflação, o desemprego e o balanço de pagamentos, pelo visto, são bem maiores e mais fortes que qualquer jaula — criticou o senador Evelásio Vieira (PP-SC) em 1981.

— O país está, em matéria de arrecadação de taxas, com o complexo de leão, figura que a publicidade oficial inventou para representar o Imposto de Renda — afirmou no mesmo ano o senador Nelson Carneiro (PMDB-RJ). — Os propagandistas ignoram uma coisa interessante. Nessa espécie, quem caça é a leoa. O macho, com sua frondosa juba, apenas defende a fêmea ou repousa com os filhos. O leão, forte, preguiçoso e faminto, é mesmo um ótimo símbolo da cupidez [ambição] tributária brasileira.

O auditor fiscal aposentado Cristóvão Barcelos da Nóbrega, autor do livro História do Imposto de Renda no Brasil, conta que no fim dos anos 1970 a Receita Federal contratou a agência de publicidade DPZ com a missão de transmitir à sociedade a mensagem de que o governo não aceitava a sonegação de impostos. Ele explica:

— O leão foi o símbolo escolhido por impor respeito e demonstrar força pela simples presença. No fundo, essa mensagem era uma ameaça velada da Receita Federal a quem tentasse enganá-la. O leão é, em geral, leal e manso, mas ataca se for provocado. No governo, houve gente não gostou da ideia da DPZ, por entender que não se deveria tratar de forma leve e divertida um assunto tão sério quanto o Imposto de Renda. Em pouco tempo, todos logo perceberam que a estratégia foi acertada.

A publicidade com o leão foi veiculada apenas até o fim da década de 1980, mas ainda hoje as pessoas e a imprensa recorrem à imagem do animal — ainda que em sentido negativo, descrevendo o valor pago à Receita como “a mordida do leão”. Até os dicionários trazem que, no Brasil, “leão” também significa “órgão que arrecada o imposto de renda”.  

Apesar da importância do Imposto de Renda para a justiça social e os cofres públicos, criá-lo não foi fácil. Esse tipo de tributo apareceu pela primeira vez na pauta do Parlamento nos anos 1840, no reinado de D. Pedro II, oito décadas antes da lei de 1922.

Os papéis históricos do Arquivo do Senado também revelam que depois disso, de tempos em tempos, inúmeras ideias semelhantes foram estudadas pelos senadores e deputados e sempre acabaram engavetadas.

Para o senador Barão de Cotegipe (BA), um dos mais ferrenhos defensores da escravidão, o novo imposto prejudicaria os fazendeiros do Império. Em 1879, ele discursou:

— O imposto sobre a renda iria pesar sobre todos os lavradores, que já pagam na exportação, de renda bruta, 9%, 10%, 12% e 15% dos seus produtos. Além disso, o imposto sobre a renda seria origem de desmoralização, fazendo com que o homem sério declarasse sua verdadeira renda ao passo que o fraudulento a diminuiria.

O senador Visconde de Abaeté (MG) argumentou, também em 1879, que o pretendido tributo jamais vingaria porque o governo imperial não tinha fiscais capacitados para passar o pente fino nas declarações dos contribuintes e identificar fraudes:

— O imposto sobre a renda, quaisquer que sejam as formas sob as quais se disfarce, iníquo e funesto em seu princípio e em suas consequências, dá lugar às mais revoltantes injustiças e a grande número de vexações quando passa da teoria à prática. Ou se incumbem as indagações [dos contribuintes] a agentes especiais, ou se aceitam as declarações.

Na mesma época, um grupo de comerciantes da província da Bahia enviou aos senadores um abaixo-assinado implorando que não aprovassem esse tipo de imposto por ser “enormíssimo”, “vexatório” e “perigoso”. O senador José Bonifácio, o Moço (SP), acrescentou-lhe os adjetivos “desigual” e “desumano”.

O pedido dos baianos foi atendido. A Comissão de Orçamento do Senado deu parecer contrário a um projeto que havia sido aprovado pela Câmara dos Deputados. Os senadores da comissão argumentaram:

“É preciso que desapareça o mal crônico do déficit que se tem acumulado de muitos anos, mas extinguir esse mal de chofre e lançando sobre a sociedade o pesado ônus de enormes impostos é um atentado ao estado geral das forças econômicas do país”.

Em 1883, o Conselho de Estado, que assessorava D. Pedro II nos temas mais delicados da nação, recomendou que o imperador não entrasse na campanha pela tributação da renda dos súditos.

Os conselheiros reconheceram que a situação financeira do governo andava ruim, mas que isso se resolveria fechando repartições públicas, adiando a contratação de serviços e melhorando a arrecadação de tributos já existentes. Para eles, qualquer saída seria mais conveniente do que o Imposto de Renda. 

No entanto, nos anos finais do reinado de D. Pedro II, diante do agravamento da crise fiscal, o governo ignorou o Conselho de Estado e apresentou propostas de adoção do Imposto de Renda. Nenhuma vingou.

Derrubada a Monarquia, o tema emergiu logo nas discussões parlamentares da primeira Constituição da República, na virada de 1890 para 1891. Diferentes emendas previram a taxação dos rendimentos. Contrário a elas, o senador constituinte Coelho e Campos (SE) apontou um suposto inconveniente:

— Essa arrecadação se fará quase totalmente nos estados opulentos. Em Alagoas, Sergipe e outros de produção agrícola, criação de gado e outras indústrias [atividades econômicas] já taxadas, não daria resultado senão muito diminuto. Não exagero as dificuldades.

O deputado constituinte Rosa e Silva (PE) bateu na mesma tecla:

— O imposto sobre a renda é vantajosamente combatido por economistas da maior nota, isto nos países onde existem riquezas acumuladas. Como, portanto, lançá-lo nos estados do Norte [atual Nordeste], onde predomina a pobreza? Quando o fizéssemos, que produziria semelhante imposto? Pouco mais do que o indispensável para pagar a respectiva arrecadação.

A Constituição de 1891 foi aprovada sem prever o Imposto de Renda.

Poucos anos depois, o presidente Prudente de Moraes reclamou que a situação financeira do Brasil não melhorava, entre outras razões, por causa da resistência dos parlamentares a tributar a renda de cidadãos e empresas.

“Não se conseguiu o equilíbrio orçamentário [no ano passado], tendo sido rejeitados o imposto sobre a renda e alguns cortes indicados [pelo governo] no orçamento da despesa”, escreveu o primeiro mandatário civil do Brasil na Mensagem Presidencial enviada ao Congresso em 1898.

Antes da lei de 1922, o Império e a República chegaram a tributar pontualmente o salário dos servidores públicos, algumas aplicações financeiras ou os lucros comerciais. Todas essas leis, contudo, foram derrubadas após curtos períodos de vigência.

Tais taxações transitórias sempre foram aprovadas em momentos nos quais o governo esteve no vermelho. A primeira delas foi imposta em 1843, apenas sobre os funcionários públicos, logo depois que a cidade portuária de Hamburgo, na Alemanha, foi devastada por um incêndio.

No Império, os tributos que mais geravam recursos eram os alfandegários (o de importação e o de exportação). Como boa parte do café brasileiro era exportado para a Europa via Hamburgo e muitas das mercadorias europeias que aqui chegavam eram embarcadas no mesmo porto, a paralisação do terminal alemão levou a uma queda abrupta da arrecadação tributária. O governo, então, voltou-se para a taxação da renda dos servidores.

Assim que Hamburgo começou a ser reconstruída e o porto voltou a operar, o tributo do funcionalismo brasileiro foi suprimido.

Uma medida semelhante foi tomada na década de 1860. Em meio aos gastos extraordinários gerados pela Guerra do Paraguai, o governo de D. Pedro II criou temporariamente um imposto sobre os salários dos servidores e os imóveis.

No Império e na República, não faltou quem advogasse a favor da adoção definitiva do tributo. Integrante do Conselho de Estado, José Tomás Nabuco de Araújo avisou em 1867 ao imperador D. Pedro II que era exagero o argumento de que o imposto sobre a renda significaria a ruína da agricultura brasileira:

— Os agricultores merecem toda a proteção do Estado, mas não podem querer uma exceção que os equipara aos indigentes, porque só os indigentes, em virtude do princípio constitucional e da natureza desse imposto, seriam os isentos.

Outro defensor do Imposto de Renda foi Ruy Barbosa (BA), tanto na condição de senador quanto na de ministro da Fazenda. Num documento que enviou ao Congresso Nacional como ministro nos primórdios da República, escreveu que era necessário tributar “os proventos da propriedade, das profissões, do comércio e dos ofícios”, medida já adotada por países como Alemanha, Itália, Suíça e Inglaterra.

Apelando para a justiça social, Ruy prosseguiu:

“Como os impostos indiretos [os alfandegários e os de consumo] não se proporcionam à graduação das fortunas entre os contribuintes, antes se derramam principalmente e exercem pressão muito mais grave sobre as classes menos favorecidas, roçando apenas à superfície os maiores cimos da riqueza, não pode um sistema de orçamento que consulte os princípios de justiça e as aspirações morais da democracia deixar de procurar no imposto direto [sobre a renda] o corretivo compensador contra as iniquidades da taxação indireta não retificada por esse contrapeso”.

Em meio à Primeira Guerra Mundial (1914-1918), o tema voltou à pauta com força total. Sem poder comercializar com a Europa, imersa nas batalhas, o Brasil viu suas receitas alfandegárias minguarem, ameaçando o pagamento da dívida externa e o funcionamento da máquina pública.

— É o imposto em que o Estado mais pode confiar, cujo produto é mais certo e seguro, menos sujeito às variantes que tanto perturbam os impostos indiretos, e sobretudo o mais justo dos impostos — avaliou o senador Alcindo Guanabara (DF) em 1914.

— Apoiado. É o mais equitativo dos impostos — concordou o senador Arthur Lemos (PA).

Dois anos depois, os senadores João Lyra (RN) e Leopoldo de Bulhões (AL) bateram boca no Plenário por causa do Imposto de Renda. O primeiro foi contrário ao tributo; o segundo, favorável.

— Não há dúvida que o governo carece de cogitar de medidas no sentido de equilibrar a situação do Tesouro, mas é incontestável também que não é tomando por base as exigências de uma situação anormal [a Primeira Guerra Mundial] que havemos de adotar providências de caráter definitivo — discursou Lyra.

— É justamente em situações anormais que essas medidas têm sido adotadas — rebateu Bulhões. — Foi por ocasião da Guerra de Secessão [1861-1865] que nos Estados Unidos se conseguiu vencer a repugnância que a taxação direta inspirava. Foi em ocasião de crise que Pitt [primeiro-ministro da Grã-Bretanha que enfrentou a França de Napoleão] conseguiu criar impostos sobre a renda [em 1799]. Se a situação atual não aconselha estas providências, não sei quando poderão ser reclamadas.

— Nós não devemos ser mais realistas que o rei. O próprio senhor ministro da Fazenda diz que, desaparecendo a beligerância europeia, as condições serão normalizadas — respondeu Lyra.

— O que o ministro da Fazenda sugeriu nesta crise foram novos impostos de consumo, estendendo-os a artigos ainda não alcançados, e o imposto sobre a renda. É o que temos que fazer, salvo se não quisermos honrar a palavra da nação empenhada no contrato de agosto de 1914 — concluiu Bulhões, referindo-se à renegociação da dívida externa.

O Imposto de Renda foi incluído em 1922 no projeto de lei do Orçamento da União para 1923. A proposta como um todo foi discutida e votada na Câmara e no Senado a toque de caixa, sem muita discussão, nos últimos dias do ano.

Houve resistências até os momentos finais. Os últimos apelos contra o imposto partiram do senador Paulo de Frontin (DF), que recorreu a três argumentos. O primeiro foi que um tema tão importante não poderia ser debatido às pressas, com a mesma urgência da lei orçamentária. O segundo argumento se referiu aos investidores internacionais:

— As taxas estabelecidas não me parecem razoáveis. Isso pode determinar a fuga de grandes capitais do nosso para outros países. Pelo contrário, deveríamos preparar um ambiente favorável à vinda dos capitais dos Estados Unidos, da Inglaterra, da Suíça, da Holanda.

O terceiro argumento foi de ordem política:

— Serão [os cobradores do imposto] necessariamente elementos políticos. Assim, não haverá amigo do governo que tenha renda; será um pobre. E não haverá inimigo da situação que não seja milionário ou antes miliardário. Não sou partidário do imposto como ele vai ser estabelecido.

Os argumentos pela derrubada do imposto não convenceram. Frontin, então, tentou eliminar o trecho do projeto de lei que isentava os mais pobres:

 — O imposto sobre a renda deve ser extensivo a todos, muito reduzido para as pequenas rendas e elevado à medida que as rendas cresçam. É um meio de acostumar os brasileiros a tomarem parte direta nas discussões relativas aos impostos. Assim saberão se estão alcançados pelo imposto e acompanharão o modo pelo qual as despesas são feitas, evitando os esbanjamentos e outros inconvenientes. Ao mesmo tempo, se acautelarão quando tiverem de eleger os seus representantes, não escolhendo aqueles que agravam a situação de sacrifício do imposto. É essa fórmula que julgo preferível.

Frontin foi voto vencido mais uma vez. A Lei 4.625 foi aprovada isentando os mais pobres da cobrança e dando um ano de preparação para o novo tributo entrar em vigor. O Imposto de Renda começou a ser recolhido em 1924.

Ao longo das décadas, o Imposto de Renda passou por várias modificações. O formulário, que era inicialmente preenchido à mão no papel, pôde ser entregue em disquete a partir de 1991 e pela internet a partir de 1997. No início dos anos 2000, os contribuintes ainda tiveram opção de fazer a declaração pelo telefone.

Entre 1934 e 1964, jornalistas, escritores e professores ficaram isentos de pagar o Imposto de Renda. Em 1948, as despesas médicas passaram a ser deduzidas do tributo devido pelos contribuintes. Em 1958, foi a vez das despesas com educação.

Em 1996, o governo parou de taxar os sócios e acionistas que recebem lucros e dividendos de empresas. O Brasil é um dos poucos países do mundo que abrem mão dessa arrecadação.

O auditor fiscal aposentado Cristóvão da Nóbrega, especialista na história do Imposto de Renda, resume:

— A história do Imposto de Renda no Brasil é, no fim das contas, uma história de luta por privilégios. Vence quem tem mais força econômica e faz mais pressão política. É por isso que o grupo mais rico conseguiu, primeiro, retardar a criação do imposto e, depois, tornar isenta boa parte dos seus rendimentos. E é por isso que o grupo mais pobre não consegue reajustar na tabela progressiva o valor da isenção, que não acompanha a inflação e hoje é o mais baixo da história em relação ao salário mínimo. O resultado dessa luta é lamentável porque políticas públicas de saúde, educação e segurança recebem menos dinheiro do que poderiam receber e porque o Imposto de Renda não consegue cumprir plenamente a função de combater as desigualdades sociais.

Saiba mais:

• Livro on-line conta a história do Imposto de Renda no Brasil
• Pesquisa acadêmica da UFRJ trata da criação do tributo
• Reportagem da Agência Senado explica por que os impostos do Brasil pesam mais sobre os pobres
• Senado estuda código que defende contribuintes
• Reportagem do Arquivo S conta a história dos Orçamentos brasileiros
• Todas as reportagens do Arquivo S

A seção Arquivo S, resultado de uma parceria entre a Agência Senado e o Arquivo do Senado, é publicada na primeira sexta-feira do mês no Portal Senado Notícias. 

Reportagem: 
Ricardo Westin
Edição:
Nelson Oliveira
Pesquisa histórica: 
Arquivo do Senado
Edição de fotografia: 
Pillar Pedreira
Montagem:
Aguinaldo Abreu
Foto de capa:
 Getty Images/iStockphoto

Agência Senado